Grundsätze der Verwaltung.
I. Die Schranken der Verwaltung im Rechtsstaat.
Verwaltung ist alle Staatstätigkeit, die nicht Gesetzgebung und Rechtspflege ist. Während die Gesetzgebung die Rechtsordnung schafft und ergänzt, die Rechtsprechung ihren Zweck in der Aufrechterhaltung der Rechtsordnung hat, sind die Zwecke der Verwaltung mannigfaltig wie die des Staates überhaupt.
Die Verwaltung ist im Rechtsstaat an die Schranken der Rechtsordnung gebunden. Früher waren die Verwaltungsbehörden in ihrer Tätigkeit wenn nicht allmächtig, so doch ohne bestimmte Schranken. Sie übten auch richterliche Tätigkeit. Der Gesetzgebung war kein bestimmtes Gebiet vorbehalten; die allgemeine Wohlfahrt war genügende Begründung für ihr Eingreifen: ihre Schranken bildeten unbestimmte „wohlerworbene Rechte“ der Einzelnen und Korporationen und die wechselnden Einflüsse der allgemeinen Meinung und politischen Lage. Im 19. Jahrhundert gelangten die Anschauungen vom Rechtsstaat, in dem alle öffentliche Gewalt im Gesetz ihre Grundlage und Schranke hat, zur Geltung, die dann durch die Verfassung zu Grundlagen der geltenden Staatsordnung wurden.
Von der Verwaltung wurde das Gebiet der Justiz abgesondert und den Gerichten übertragen. Die Gerichte wurden unabhängig gestellt, vor jedem Eingriff der Verwaltung geschützt; die Grenzen von Justiz und Verwaltung wurden im einzelnen festgestellt. Auf dem ihr verbliebenen Gebiet ist die Verwaltung an das Gesetz gebunden; die Behörden können es nicht aufheben oder ändern, dürfen nicht dagegen verstoßen.
Der Rechtsstaat erkennt ferner eine Freiheitssphäre der Einzelnen gegenüber dem Staat an, in die nur das Gesetz eingreifen darf. Eingriffe der Verwaltungsbehörden in die Freiheit der Person, in das Eigentum bedürfen der gesetzlichen Grundlage. Die Verfassungen bezeichnen mit der herkömmlichen Aufzählung der Grundrechte die Grenzen jener Freiheitssphäre gegenüber der Verwaltung. Die Grundsätze der Freiheit der Person, der Unverletzlichkeit des Eigentums, der Wohnung, der Vereins- und Versammlungsfreiheit bedeuten, daß die Verwaltungsbehörden Eingriffe durch Verhaftung der Person, Entziehung oder Beschränkung des Eigentums, Auflösungen von Vereinen oder Versammlungen nicht vornehmen dürfen, es sei denn, daß ein Gesetz sie dazu ermächtigt. Das Ideal des Rechtsstaates geht dahin, dabei die Bindung der Behörden an das Gesetz möglichst eng zu gestalten, so daß das Gesetz die Fälle des Eingreifens genau bestimmt und ihnen nur die Vollziehung überläßt. Auf der anderen Seite erfordert die Ordnung und Sicherheit des Gemeinwesens, daß den Behörden die Möglichkeit eines raschen, zweckentsprechenden Eingreifens, auch wo das Gesetz keine Vorsorge getroffen hat, nicht völlig genommen ist. Daher sind in bestimmtem Umfang den Behörden allgemeine gesetzliche Ermächtigungen zu Eingriffen in jene Freiheitssphäre gegeben. Zu solchen allgemeinen Ermächtigungen gehören das Recht des Senats, Polizeiverordnungen ohne Mitwirkung der Bürgerschaft zu erlassen, ferner die Befugnis der Behörden, durch Verfügungen im Einzelfall, wo das öffentliche Interesse es erfordert, mit Zwangsmitteln einzugreifen.
II. Der Rechtsschutz in Verwaltungssachen.
Zur Sicherung der Schranken der Verwaltung im Rechtsstaat bedarf es bestimmter Garantien. Solche Garantien politischer Art liegen u.a. in der Kontrolle der Verwaltung durch das Parlament, ferner in der zweckmäßigen Ausgestaltung der Verwaltungsbehörden durch Zuziehung von Elementen der Selbstverwaltung, wie sie in der bremischen Verwaltung in weitem Umfang zu Recht besteht. Außerdem sind Rechtskontrollen durch Gewährung von Rechtsmitteln gegen Maßregeln der Verwaltungsbehörden geschaffen. Diese sind dreifacher Art:
1. Die Beschwerde. Nach § 14 der Bremischen Verfassung hat jeder das Recht, sich mit Beschwerden schriftlich an die Behörden zu wenden; diese haben die Pflicht, Bescheide darauf zu erteilen, und zwar auf Verlangen schriftlich. Ablehnende Bescheide müssen mit Gründen versehen sein. Die Beschwerde geht an die vorgesetzte Behörde; durch Sonderbestimmungen ist sie häufig an Fristen gebunden.
2. Der Rechtsschutz durch die ordentlichen Gerichte in Verwaltungssachen. Nach § 15 der Bremischen Verfassung steht „jedem, der sich durch eine Verwaltungsmaßregel in seinen Privatrechten gekränkt glaubt“, der Rechtsweg offen. Damit ist eine weitgehende Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte in Verwaltungssachen begründet. Vorausgesetzt ist, daß eine Privatrechtsverletzung vorliegt. Eine solche wird vor allem angenommen, wenn die Maßregel in das Vermögen des Betroffenen eingreift, so bei unbegründeter Erhebung von Steuern, bei Auferlegung einer Geldstrafe durch Polizeibefehl. Das Gericht entscheidet dann, ob die Verwaltungsmaßregel zulässig war oder nicht. Spezialgesetze können den Rechtsweg ausschließen, sei es ausdrücklich, sei es dadurch, daß sie statt dessen ein Verfahren vor anderen Behörden vorsehen; vielfach setzen sie — so die Steuergesetze — auch eine bestimmte Frist zur Klageerhebung.
3. Der Rechtsschutz durch Verwaltungsgerichte. Verwaltungsgerichte sind ähnlich den Gerichten unabhängig gestellte Behörden, die in Verwaltungssachen in gesetzlich geregeltem Verfahren eine Rechtssprechung ausüben. Eine Verwaltungsgerichtsbarkeit mit mehreren Instanzen ist in den größeren deutschen Staaten eingeführt zum Schutz der öffentlichen Rechte Einzelner und von Verbänden wie auch zur Wahrung des objektiven Rechts, um einen Rechtsschutz in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zu schaffen, ohne doch sie den ordentlichen Gerichten zu übertragen, was in manchen Fällen nicht angängig oder doch unzweckmäßig wäre. In Bremen besteht eine allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht. Einzelne Fälle einer solchen sind z.B. das Rekursverfahren in Gewerbesachen, das Verfahren zur Entscheidung der Bedürfnisfrage bei Wirtschaftskonzessionen. Bei den kleinen Verhältnissen würde die Einführung einer besonderen Verwaltungsgerichtsbarkeit einen zu umständlichen Apparat erfordern; bei der Art der Verwaltungsorganisation und der weiten Ausdehnung der Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte in Verwaltungssachen macht sich ein Bedürfnis danach weniger fühlbar.
III. Die Grenzen der Justiz und Verwaltung.
1. Nach den Reichsgesetzen gehören vor die ordentlichen Gerichte alle bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten und Strafsachen, für welche nicht die Zuständigkeit von Verwaltungsbehörden oder Verwaltungsgerichten begründet ist. Der unbestimmte Begriff der bürgerlichen Rechtsstreitigkeit kann durch Reichs- oder Landesgesetze seine nähere Begrenzung erfahren.
Wie schon erwähnt, gibt die Bremische Verfassung den ordentlichen Gerichten eine weitgehende Zuständigkeit in Verwaltungssachen, Andererseits ist auch den Verwaltungsbehörden in einzelnen Zivil- und Strafsachen eine wenigstens provisorische Entscheidung überlassen; so kann in Zivilsachen nach Bremischem Landesrecht die Polizei bei Streitigkeiten zwischen Herrschaften und Dienstboten auf Antrag einschreiten und einstweilige Verfügungen zur Aufrechterhaltung der häuslichen Ordnung erlassen. In Strafsachen gestattet die Reichsstrafprozeßordnung § 453 ff. der Landesgesetzgebung den Polizei- und Finanzbehörden in bestimmtem Umfange die Verhängung von Strafen zu übertragen. Die bremische Landesgesetzgebung hat davon Gebrauch gemacht:
a) Bei Übertretungen können die Polizeibehörden im Bereich ihrer Zuständigkeit durch Strafverfügung auf Haft bis zu 14 Tagen, Geldstrafe, auf die an ihre Stelle tretende Haft und Einziehung erkennen (Gemeindevorsteher nur auf Geldstrafe bis 20 Mk. oder Einziehung, Deichhauptleute auf Geldstrafe bis 20 Mk., Näheres s. Gesetz vom 25. Juni 1879, § 94 f.). Gegen die Strafverfügung kann der Betroffene binnen einer Woche auf gerichtliche Entscheidung antragen.
b) Bei Zuwiderhandlungen gegen Steuer- und Zollgesetze können die Finanzbehörden durch Strafbescheid Geldstrafen und eine verwirkte Einziehung festsetzen. Gegen den Strafbescheid kann binnen einer Woche entweder Antrag auf gerichtliche Entscheidung gestellt oder Beschwerde an den Senat — gegen Strafbescheide der Hauptzollämter an den Oberzolldirektor — eingelegt werden (für bremische Staats- und Kommunalsteuern: Gesetz vom 25. Juni 1879, § 99 f.; für Zoll- und Reichssteuersachen: Gesetz vom 12. August 1888).
2. Bei der Trennung der Justiz- und Verwaltungssachen können Konflikte von Gerichten und Verwaltungsbehörden über die Grenzen ihrer Zuständigkeit, sogenannte Kompetenzkonflikte, entstehen, indem entweder beide sich für unzuständig und den anderen Teil für zuständig halten oder die Verwaltungsbehörden eine bei Gericht anhängige Sache für ihren Geschäftskreis allein in Anspruch nehmen. Nach dem Reichs-Gerichtsverfassungsgesetz kann die Entscheidung solcher Kompetenzkonflikte besonderen Behörden übertragen werden. Für Bremen ist dies geschehen durch Gesetz vom 5. Juni 1879, das in solchen Fällen, nachdem der Konflikt auf Beschluß des Senats erhoben ist, die Entscheidung dem Reichsgericht überträgt.
IV. Zwangsmittel der Verwaltung.
1. Die Verwaltungsbehörden bedürfen zur Anwendung von Zwangsmitteln im Rechtsstaate, ebenso wie zu jedem anderen Eingriff in Freiheit und Eigentum der Person, der gesetzlichen Grundlage. In der Regel bestimmen die Gesetze detailliert die Fälle und Formen der Gewaltanwendung, so daß die Organe der Verwaltung auf die Vollziehung beschränkt sind. In bestimmtem Umfang aber ist den Behörden eine allgemeine Ermächtigung erteilt, im Einzelfall Befehle zu erteilen und ihre Durchführung zu erzwingen.
Nach Bremischem Verwaltungsrecht (§ 96 des Gesetz vom 25. Juni 1879) können kraft weitgehender Generalklausel die Verwaltungsbehörden, „soweit ihre amtliche Wirksamkeit im öffentlichen Interesse es erfordert“, einzelne durch schriftliche Befehle unter Androhung von Geldstrafen zu Handlungen oder Unterlassungen anhalten. Diese sogenannten Verwaltungsbefehle kommen vor allem zur Anwendung als Polizeibefehle, da die amtliche Wirksamkeit der Polizei allgemein dahin geht, Störungen und „Gefährdungen der öffentlichen Ordnung zu verhindern. Der Befehl kann auf Erzwingung eines schon in einem Gesetz enthaltenen Gebotes oder Verbotes gerichtet sein, z.B. auf Niederlegung eines verbotswidrigen Bauwerks, auf Herausgabe eines rechtswidrig vorenthaltenen Kindes; er kann aber auch eine Norm selbst aufstellen, z.B. ein Polizeibefehl auf Trennung in wilder Ehe Lebender, sofern nur die amtliche Wirksamkeit der Behörde im öffentlichen Interesse das Gebot erfordert.
Als Zwangsmittel dienen: 1. Androhung von Geldstrafe, die im Unvermögensfall von den Polizeibehörden in Haftstrafe bis zu 14 Tagen umgewandelt werden kann, und im Fall der Nichtbefolgung des Befehls durch weitere Verfügung festgesetzt wird. Ein Höchstbetrag der Geldstrafe ist im Gesetz nicht fixiert (in Spezialgesetzen: Gemeindevorsteher bis 30 Mk., Deichhauptmann bis 60 Mk.). Die Strafe ist Exekutivstrafe, Zwangsmittel, und kann daher immer von neuem angedroht und festgesetzt werden, bis dem Befehl Genüge geschieht; 2. Ersatzvornahme der Handlung durch die Behörde auf Kosten des Säumigen, die nach vorheriger Androhung, in eiligen Fällen auch ohne solche, erfolgen kann.
Als Rechtsmittel gegen den Befehl stehen dem Betroffenen zu: 1. die Beschwerde an den Senat, die binnen 8 Tagen nach Eröffnung oder Zustellung des Befehls bei der verfügenden Behörde schriftlich einzureichen ist; 2. die Klage vor den öffentlichen Zivilgerichten, sofern die Verfügung in ein Privatrecht eingreift, gemäß § 15 der Verfassung. Gegenüber dieser weitreichenden, ins Ermessen der Behörde gestellten Zwangsbefugnis ist die Kontrolle durch die ordentlichen Gerichte von besonderer Bedeutung.
2. Die Geldforderungen des Staates und der öffentlichen Verbände öffentlich-rechtlicher Natur — Steuern, Gebühren, auch die Kosten für Verbrauch von Wasser, Gas, Elektrizität — können im Verwaltungswege ohne Anrufen der Gerichte beigetrieben werden (Gesetz betr. die Zwangsvollstreckung im Verwaltungswege vom 29. November 1901; 15. Juli 1908). Der Vollstreckung geht eine — gebührenpflichtige — Mahnung in der Regel voraus. Nur die Vollstreckung in Sachen des beweglichen Vermögens und in Geldforderungen wird im Verwaltungswege durchgeführt. Die Vollstreckung in andere Vermögensrechte und in Immobilien erfolgt durch die Gerichte auf Grund des von der Behörde ausgestellten Beitreibungsbefehles.