Die Gesetzgebung.
I. Gesetze.
Die Tätigkeit des Staates gliedert sich in die drei Gebiete: Gesetzgebung, Rechtsprechung, Verwaltung. Die Gesetzgebung stellt die Rechtssätze auf, sie schafft die Rechtsordnung des Staates, ist seine höchste Willensäußerung. Die Rechtsprechung hält die Rechtsordnung aufrecht durch Anwendung der Gesetze, die Rechtsverletzung bestrafend — in der Strafjustiz — und Rechtsschutz gewährend — in der Ziviljustiz. Die Verwaltung ist die gesamte übrige Tätigkeit des Staates, die im Rechtsstaat an die Schranken des Gesetzes gebunden ist. Die von Montesquieu begründete Lehre von der Teilung der Gewalten, nach der jene drei Gebiete im Staate verschiedenen persönlichen Trägern übertragen sein sollen — die Gesetzgebung dem Volke, die Rechtsprechung unabhängigen Gerichten, die Verwaltung den Fürsten —, ist in ihrer Einseitigkeit heute aufgegeben. Doch ist die sachliche Scheidung jener drei Arten der Tätigkeit des Staates in ihren verschiedenen Voraussetzungen und Formen innerlich begründet.
Die Gesetzgebung wird im konstitutionellen Staat unter Mitwirkung der Volksvertretung ausgeübt; das Gesetz muß ferner durch Publikation in bestimmter Weise kundgegeben werden. Alle Rechtssetzung kann grundsätzlich nur auf diesem Wege erfolgen; die Verwaltungsorgane bedürfen einer ausdrücklichen Ermächtigung durch Gesetz, um allein im Wege der Verordnung Rechtssätze anzuordnen. Der Weg des Gesetzes — Mitwirkung der Volksvertretung, Publikation als Gesetz — wird dann auch für andere Willensäußerungen des Staates, die nicht Rechtssetzung enthalten, benutzt, bei denen auch die Formen des Gesetzes gewahrt werden sollen, sogenannte Gesetze im formellen Sinne, z.B. das Etatgesetz im Deutschen Reich (in Bremen wird der Etat nicht als Gesetz publiziert).
Nach § 58 b der Bremischen Verfassung gehört die „Erlassung, authentische Auslegung, Abänderung und Aufhebung von Gesetzen“ zur gemeinsamen Wirksamkeit von Senat und Bürgerschaft. Der Gesetzesvorschlag — die Initiative — kann von beiden ausgehen, Zum Zustandekommen des Gesetzes ist erforderlich, daß der gesamte Inhalt durch übereinstimmende Mehrheitsbeschlüsse festgestellt ist. Ist dies der Fall, so hat der Senat das Gesetz auszufertigen und zu verkünden (Publikation). Die Publikationsformel lautet bei einfachen Gesetzen: „Der Senat verordnet im Einverständnis mit der Bürgerschaft“; bei Verfassungsänderungen: „Der Senat verordnet in Gemäßheit eines von ihm und der Bürgerschaft auf dem in § 67 der Verfassung vorgeschriebenen Wege gefaßten Beschlusses“; bei Verordnungen des Senats: „Der Senat verordnet“. Mit der Verkündung tritt das Gesetz in Kraft, sofern es nicht anders bestimmt. Die Publikation erfolgt seit 1849 in dem „Gesetzblatt der freien Hansestadt Bremen“, das außer Gesetzen auch Verordnungen und Bekanntmachungen anderer Behörden enthält. Bis 1849 bestand die Jährlich erscheinende offizielle „Sammlung der Verordnungen und Proklame des Senats“, in der aber nicht alle Gesetze aufgenommen sind.
Erschwerte Formen sind vorgeschrieben für Gesetze, die eine Verfassungsänderung enthalten; sie haben drei Stadien zu durchlaufen: 1. eine Vorberatung in zwei verschiedenen Sitzungen der Bürgerschaft; ein Antrag auf Verfassungsänderung gelangt hier nur auf die Tagesordnung, wenn er vom Senat ausgeht oder von 30 Mitgliedern der Bürgerschaft eingebracht ist; am Schlusse der zweiten Sitzung beschließt die Bürgerschaft über die weitere Verhandlung; entscheidet sie sich dafür und stimmt der Senat zu, so folgt: 2. die Beratung in einer zu dem Zwecke eingesetzten Deputation und 3. die definitive Beschlußfassung; die Annahme muß in zwei verschiedenen Sitzungen von Senat und Bürgerschaft von der Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl jeder Versammlung beschlossen werden.
Zweifel, ob ein Gesetz eine Verfassungsänderung enthält oder nicht, ob z.B. eine Beschränkung des Grundeigentums in die durch die Verfassung garantierte Unverletzlichkeit des Eigentums eingreift, entscheidet der Gesetzgeber, also Senat und Bürgerschaft, allein und definitiv. Hat er die Form des einfachen Gesetzes für genügend erachtet, so ist auch der Richter daran gebunden.
II. Verordnungen mit Gesetzeskraft.
Verordnungen sind Anordnungen der Behörden, die im Unterschied von den Gesetzen ohne Mitwirkung der Volksvertretung erlassen sind. Man unterscheidet Verwaltungsverordnungen, die im Rahmen der Rechtsordnung Anweisungen zum Vollzug enthalten und von jeder Behörde im Bereich Ihrer Zuständigkeit erlassen werden können, und Rechtsverordnungen. Die Rechtsverordnungen haben Rechtssätze zum Inhalt; sie stehen an der Stelle der Gesetze; da im Rechtsstaat ein Rechtssatz grundsätzlich nur durch Gesetz angeordnet werden kann, bedürfen die Verwaltungsbehörden zum Erlaß von Rechtsverordnungen einer gesetzlichen Ermächtigung. Diese Ermächtigung kann allgemein oder für einen bestimmten Zweck erteilt sein. So geben die Reichsgesetze in weitem Umfang den Landesregierungen — damit in Bremen dem Senat — oder anderen Landesbehörden das Recht, die Details zur Ausführung der Gesetze und zu ihrer lokalen Anpassung durch Verordnung zu bestimmen. Die Bremische Verfassung gibt dem Senat eine zweifache allgemeine Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen:
1. Der Senat kann im Falle eines Krieges oder Aufruhrs zur Aufrechterhaltung der Ordnung und Sicherheit sogenannte Notverordnungen erlassen, ein Recht, das heute ohne Bedeutung ist, da der Senat in die jetzt den öffentlichen Rechtszustand verbürgenden Reichsgesetze nicht eingreifen kann. An die Stelle ist die reichsverfassungsmäßige Befugnis des Kaisers getreten, bei Bedrohung der öffentlichen Sicherheit jeden Teil des Reichsgebietes in Kriegszustand zu erklären.
2. Um so wichtiger ist die allgemeine Ermächtigung des Senats zum Erlaß von Polizeiverordnungen. Der Bürgerschaft steht bei Erlaß der Polizeiverordnungen keinerlei Mitwirkungsrecht zu; sie kann nur, falls nach ihrer Meinung eine Bestimmung nicht durch Polizeiverordnung hätte getroffen werden können, dem Senate Vorstellungen machen und im Wege des für Erledigung von Meinungsverschiedenheiten vorgeschriebenen Verfahrens äußerstenfalls eine Entscheidung des Hanseatischen Oberlandesgerichts darüber herbeiführen.
Auch die Rechtsverordnungen bedürfen der Publikation. Die Frage, ob der Senat oder eine andere Behörde eine Verordnung erlassen konnte, unterliegt im Prozeß der Nachprüfung durch das Gericht.