Gemeinschaftliche Wirksamkeit von Senat und Bürgerschaft.
I. Der gemeinsame Wirkungskreis und seine Erledigung.
Alle staatlichen Aufgaben und mangels einer kommunalen Absonderung der Stadt Bremen auch alle städtischen Angelegenheiten der letzteren sind von Senat und Bürgerschaft gemeinsam zu erledigen, soweit sie nicht in den dem Senat allein vorbehaltenen Wirkungskreis fallen.
Die Verfassung zählt in § 58 die wichtigsten Gegenstände der gemeinsamen Wirksamkeit auf, ohne daß die Aufzählung erschöpfend sein soll. Zusammenfassend sind daraus hervorzuheben:
1. die Gesetzgebung als höchste Staatstätigkeit;
3. das gesamte Finanzwesen des Staates und der Stadt Bremen in weitestem Sinne; so die Bestimmung über die Steuern, über Erwerb und Veräußerung von Grundstücken, Aufstellung des Etats, Verwaltung des Staatsvermögens, Aufsicht und Kontrolle über die Finanzen;
2. die Genehmigung von Verträgen mit auswärtigen Regierungen;
4. die Wahlen der Mitglieder des Senats und der fest angestellten Richter;
5. Verwaltung staatlicher Verkehrsanstalten, Häfen und Eisenbahnen u.a.;
6. in der Stadt Bremen die Verwaltung des Schulwesens, des Bauwesens, der städtischen Anstalten für Beleuchtung, Straßenreinigung u.a.
Die Erledigung der Geschäfte dieses gemeinschaftlichen Wirkungskreises geschieht nach § 59 der Verfassung entweder unmittelbar durch übereinstimmende Plenarbeschlüsse beider Körperschaften oder „mittelbar durch Ausschüsse“, Deputationen. Der Verhandlung und Beschlußfassung im Plenum bedürfen alle Akte der Gesetzgebung sowie die über den Rahmen der laufenden Verwaltung hinausgehenden oder in die Finanzen eingreifenden Verwaltungsakte. Die laufende Verwaltung innerhalb des Rahmens des Budgets besorgen die Deputationen.
Die Plenarversammlungen beider Körperschaften finden getrennt statt. Zu gemeinschaftlicher Sitzung treten sie nur bei der Förmlichkeit der Beeidigung der Wahlmänner zur Senatswahl und der Einführung eines neuen Senators zusammen. Die amtlichen Mitteilungen zwischen Senat und Bürgerschaft geschehen schriftlich. Sofern sie nicht vertrauliche Gegenstände betreffen, werden sie durch den Druck bekannt gemacht als „Verhandlungen zwischen Senat und Bürgerschaft“ (gedruckt seit 1815). Als weitere Kommunikationsmittel sind vertrauliche kommissarische Besprechungen des Senats mit dem Bürgeramt oder einem Ausschusse desselben vorgesehen.
II. Die Deputationen.
Deputationen sind die aus Mitgliedern des Senats und der Bürgerschaft bestehenden, zur Mitarbeit in ihrem gemeinschaftlichen Wirkungskreis eingesetzten Ausschüsse. Die Verfassung und die Verwaltungspraxis hält an dem Sprachgebrauch fest, daß nur Mitglieder des Senats (mit einer unten zu erwähnenden Ausnahme) und der Bürgerschaft Mitglieder einer Deputation sein können. Andere Ausschüsse, die von Senatsmitgliedern und Bürgern gebildet werden, bei denen letztere nicht oder doch nicht sämtlich Mitglieder der Bürgerschaft zu sein brauchen, werden als „Behörden“ den Deputationen gegenübergestellt (z.B. die Behörde für Handels- und Schiffahrtsangelegenheiten; die Behörde für das Gewerbemuseum, in denen auch die Handels- bzw. Gewerbekammer durch Mitglieder vertreten sind, u.a.). Unter den Deputationen sind zwei wesentlich verschiedene Arten zu unterscheiden: beratende Deputationen und verwaltende Deputationen.
1. Die beratenden Deputationen (im Gesetz auch als „begutachtende“ bezeichnet) sind lediglich parlamentarische Ausschüsse, bestehend aus Mitgliedern beider Kammern, mit der Aufgabe, die Arbeiten für das Plenum vorzubereiten und die gegenseitige Verständigung zu fördern. Ihre Beschlüsse haben nur die Bedeutung eines Gutachtens. Die definitive Beschlußfassung liegt bei Senat und Bürgerschaft.
2. Die verwaltenden Deputationen dagegen sind Behörden, welche die laufenden Verwaltungsgeschäfte des gemeinschaftlichen Wirkungskreises von Senat und Bürgerschaft an ihrer Stelle selbständig besorgen. Sie fassen sachlich maßgebende Beschlüsse.
Diese verwaltenden Deputationen geben dem bremischen Staatswesen das charakteristische Gepräge.
An der Spitze jedes gemeinschaftlichen Verwaltungszweiges steht eine Deputation; das Deputationsgesetz zählt zurzeit neben der besonders aufgeführten Finanzdeputation 23 ständige verwaltende Deputationen auf. In ihnen hat sich die altüberlieferte hansestädtische Mitarbeit der Bürger am Staatsleben erhalten.
Auch in Hamburg und Lübeck bestehen ähnliche verwaltende Deputationen, aus Senatsmitgliedern und Bürgern zusammengesetzt. Bremische Besonderheit ist, daß sie Ausschüsse von Senat und Bürgerschaft sind, gewissermaßen an ihrer Stelle verwalten, und als bürgerliche Deputierte daher nur Bürgerschaftsmitglieder darin mitwirken können. Rechtliche Folge dieser bremischen Ausgestaltung ist, daß sich die Gleichstellung von Senat und Bürgerschaft in den Deputationen fortsetzt, so daß diese nicht dem Senat allein, sondern nur dem gemeinsamen Willen ihrer beiden Kommittenten in ihrer Tätigkeit untergeordnet sind.
Bei der Zusammensetzung der Deputationen gibt es von dem Grundsatz, daß nur Senats- und Bürgerschaftsmitglieder einer Deputation angehören können, nur nach der Seite des Senats hin und für beratende Deputationen die Ausnahme, daß jener zu seinen Kommissaren auch Richter bestellen kann. Die Mitgliederzahl der Deputationen ist verschieden; als Regel soll die Zahl der Senatskommissare nicht mehr als die Hälfte der bürgerschaftlichen Deputierten betragen, und sollen zu letzteren 7 oder bei Deputationen, die nur Gemeindeangelegenheiten der Stadt Bremen betreffen, 6 Mitglieder gewählt werden. Bei Deputationen mit größerem Wirkungskreis — z.B. Finanz-, Steuer-, Baudeputation — werden diese Zahlen auf 14 bzw. 12 Mitglieder verdoppelt, im entgegengesetzten Fall auf die Hälfte — 4 oder 2 Mitglieder — herabgesetzt.
Vorsitzer der Deputation ist ein Senator, der vom Senat dazu bestimmt wird und bei Verhinderung nur durch ein anderes Senatsmitglied vertreten werden kann. Er vertritt die Deputation nach außen und leitet ihre Geschäfte. Rechnungsführer der Deputation ist ein bürgerschaftliches Mitglied, das von der ganzen Deputation aus ihren bürgerschaftlichen Mitgliedern dazu gewählt wird. Auch dieses oft mit großer Arbeitslast verbundene Amt darf nur aus gesetzlich bestimmten Gründen abgelehnt werden. Vorsitzer und Rechnungsführer vertreten gemeinschaftlich die Deputation; zum Abschluß von Verträgen, zur Anweisung öffentlicher Mittel ist ihrer beider Unterschrift erforderlich.
Die Deputation erledigt ihre Geschäfte in ihren Sitzungen, die von dem Vorsitzer anberaumt werden, wozu er auf Beschluß der Deputation oder Verlangen der Hälfte ihrer bürgerlichen Mitglieder verpflichtet ist. Für die Beschlußfassung in den verwaltenden Deputationen besteht die Sonderbestimmung, daß ein Beschluß nicht zustande kommt, wenn sämtliche anwesenden Mitglieder des Senats oder der Bürgerschaft sich in der Minderheit befinden; eine Überstimmung der Mitglieder der einen oder anderen Körperschaft soll dadurch in Konsequenz ihrer grundsätzlichen Gleichstellung verhindert werden.
Bei der Verwaltung der Deputationen fällt die Hauptarbeit naturgemäß dem vorsitzenden Senator als dem berufsmäßigen und ständigen Vertreter zu; er besorgt die laufenden Geschäfte. Bei allen Maßnahmen von größerer oder pekuniärer Bedeutung hat er die Zustimmung der Deputation einzuholen. Grundsätzlich soll diese, nicht ihr Vorsitzer verwalten. Die dem Verwaltungsgebiet einer Deputation zugewiesenen Beamten gelten als ihr zunächst untergeordnet. Bei der Auswahl dieser Beamten hat die Deputation eine gutachtliche Mitwirkung.
III. Meinungsverschiedenheiten zwischen Senat und Bürgerschaft.
Auf dem weiten Gebiet ihrer gemeinsamen Wirksamkeit können Meinungsverschiedenheiten zwischen Senat und Bürgerschaft leicht entstehen und das Staatsleben stören. Die gewöhnlichen Mittel zum Ausgleich von Verfassungskonflikten in anderen Staaten, Ministerwechsel und Kammerauflösung, sind hier nicht gegeben, auch mit der Lebenslänglichkeit des Amtes der Senatoren und der Gleichstellung von Senat und Bürgerschaft nicht vereinbar. Die demokratische Verfassung von 1849 ließ in solchen Fällen die souveräne Gesamtheit der Bürger durch einen zu diesem Zweck gewählten Ausschuß von 13 Bürgern entscheiden. Die heutige Verfassungsgesetzgebung kennt solchen Ausweg nicht. Auch das Gesetz, betreffend die Erledigung von Meinungsverschiedenheiten zwischen Senat und Bürgerschaft, gibt nur für Differenzen rechtlicher Natur ein Mittel zur Entscheidung, für andere Differenzen wird nur ein Weg zur Vermittlung gezeigt. In der Praxis sind Verfassungskonflikte nicht häufig vorgekommen. Im Senat und in der Bürgerschaft gibt im wesentlichen die gleiche soziale Schicht des Bürgertums den Ausschlag; die regelmäßige gemeinsame Arbeit in den Deputationen fördert die gegenseitige Verständigung; in richtiger Erkenntnis, daß sie im Interesse des Staatswohles auf ein Zusammenarbeiten angewiesen sind, suchen beide Teile einen Ausgleich in Kompromissen.
Die Verfassung unterscheidet:
1. Meinungsverschiedenheiten „hinsichtlich der Zweckmäßigkeit einer das öffentliche Wohl betreffenden Maßregel“. Liegt eine solche vor, so kann jeder Teil die Niedersetzung einer Deputation verlangen, welche über Vermittlungsvorschläge zu beraten und zu berichten hat. Gelingt auch dann eine Verständigung nicht, so fehlt ein weiteres Mittel. Äußerstenfalls könnte der Bundesrat nach Reichsverfassung Art. 76 Abs. 2 eingreifen.
2. Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung der Verfassung oder eines (Gesetzes oder eines sonstigen gemeinsamen Beschlusses, speziell auch über die Frage, ob eine vom Senat oder einer anderen Behörde erlassene Polizeiverordnung in das Gebiet der Gesetzgebung falle. Bei derartigen Differenzen rechtlicher Art ist auch zunächst eine Deputation aus 4 Senatoren und 7 Bürgerschaftsmitgliedern einzusetzen, die über Vermittlungsvorschläge zu beraten und zu berichten hat; erfolgt auch dann keine Verständigung, so werden die Akten dem Hanseatischen Oberlandesgericht zugesandt, welches endgültig entscheidet. (Entsprechend in Lübeck das Hanseatische Oberlandesgericht, in Hamburg das Reichsgericht.) Das Oberlandesgericht ist bisher in bremischen Verfassungskonflikten noch nicht angerufen; eine Vermittlungsdeputation wirkte noch kürzlich erfolgreich bei einem Konflikt über die Grenzen der Zuständigkeit der Handels- und Gewerbekammer.