Der Senat.
I. Die Zusammensetzung des Senats.
1. Zahl und Wählbarkeit der Senatsmitglieder.
In der Zeit vor Einführung der Verfassung — bis 1849 — bestand der Rat aus 4 Bürgermeistern und 24 Ratsherren; die Verfassung von 1849 übertrug die Rechtsprechung dem Richterkollegium und setzte demzufolge die Zahl der Ratsherren auf 16 herunter.
Der Senat bestehtaus 16 Mitgliedern — einschließlich der beiden Bürgermeister. Von den 16 Senatoren müssen wenigstens 10 „dem Stande der Rechtsgelehrten“ angehören und wenigstens 3 Kaufleute sein; bei den übrigen drei Stellen besteht keine Beschränkung hinsichtlich des Standes, sie können auch mit Rechtsgelehrten oder Kaufleuten besetzt werden, da obige Minimalziffern nicht auch die Maximalgrenze bezeichnen. (Anders in Hamburg und Lübeck. In Hamburg: 18 Senatoren, darunter 9 Rechtsgelehrte und 9 „Sonstige“, unter denen 7 Kaufleute sein müssen; in Lübeck: 14 Senatoren, darunter 8 dem Gelehrtenstande angehörende, von denen 6 Rechtsgelehrte sein müssen, die übrigen, unter denen 5 Kaufleute sein müssen, dürfen nicht „Gelehrte“ sein.) 1909 gehören dem Senat 13 Rechtsgelehrte und 8 Kaufleute an; ein Antrag der Bürgerschaft, der die Zahl der Gelehrten und Großkaufleute im Senat begrenzen will, wird verhandelt.
Weitere Voraussetzungen der Wählbarkeit sind: Vollendung des 30. Lebensjahres, Besitz des bremischen Staatsbürgerrechtes und der übrigen für die Wahl in die Bürgerschaft erforderlichen Eigenschaften mit der Verschärfung, daß, wer seine Zahlungen einmal eingestellt hat, nur wählbar ist, wenn seine Gläubiger später voll befriedigt sind.
Altem Rechtsgrundsatz zufolge ist ferner ausgeschlossen von der Wählbarkeit, wer mit einem Senatsmitglied in auf- oder absteigender Linie blutsverwandt oder wer eines solchen Bruder, Onkel, Neffe, Stiefvater, Stiefsohn, Schwiegervater, Schwiegersohn, Frauenbruder oder Schwestermann ist.
2. Das Wahlverfahren.
Bis in das 19. Jahrhundert hinein übte der Rat das Recht der Selbstergänzung aus; erst im Jahre 1816 wurde eine beschränkte Mitwirkung der Bürgerschaft bei der Ratswahl eingeführt. Die Verfassung von 1849 gab ihrer Tendenz entsprechend der Bürgerschaft dabei den überwiegenden Einfluß.
Die Verfassungsgesetzgebung von 1854 suchte dagegen gemäß ihrer grundsätzlichen Gleichstellung beider höchsten Organe ihren Einfluß bei dem wichtigen Staatsgeschäft möglichst gleich zu gestalten und ist in diesem Bestreben und in dem Bemühen, jeden äußeren Einfluß fern zu halten, zu recht komplizierten Bestimmungen gekommen (Details im Senatsgesetz §§ 1—23).
Danach zerfällt heute das Verfahren bei der Neuwahl eines Senators, die nach dem Gesetz binnen 14 Tagen nach Erledigung eines Sitzes zu erfolgen hat, in drei Abschnitte. Im ersten Abschnitt teilt sich die Bürgerschaft durch das Los in fünf gleiche Abteilungen, von denen jede drei Kandidaten für die erledigte Stelle im Senat und dann aus ihrer Mitte einen Wahlmann wählt. Gleichzeitig erwählt der Senat aus seiner Mitte fünf Wahlmänner. Im zweiten Abschnitt treten die zehn Wahlmänner aus Senat und Bürgerschaft nach feierlicher Ableistung eines Wahleides zusammen, um aus den von den fünf Abteilungen der Bürgerschaft nominierten Kandidaten die endgültige Vorschlagsliste von drei Kandidaten zu wählen. Auf diese Vorschlagsliste kommen die Kandidaten, welche die meisten, mindestens aber sechs Stimmen der Wahlmänner auf sich vereinigen.
Die je fünf Wahlmänner aus Senat und Bürgerschaft können also, wenn sie einig sind, die Wahl eines der einen oder anderen Körperschaft nicht genehmen Kandidaten hindern. Soweit sich eine Mehrheit von sechs Stimmen für drei Kandidaten nicht ergibt, wird das Wahlgeschäft von Anfang an wiederholt: die Bürgerschaft teilt sich wieder durch das Los in fünf Abteilungen, diese wählen ihren Wahlmann und so viel Kandidaten, wie noch zu wählen sind, und so fort, bis drei Kandidaten die erforderliche Mehrheit der Wahlmännerstimmen erhalten.
Im dritten Abschnitt wählt die Bürgerschaft in geheimer Abstimmung mit absoluter Stimmenmehrheit einen der drei Vorgeschlagenen zum Mitglied des Senates.
Diese Vorschriften laufen also darauf hinaus, daß der Senat bei der Wahl ein Veto hat, indem er durch seine Wahlmänner verhindern kann, daß ein ihm nicht genehmer Kandidat der Bürgerschaft auf den Wahlaufsatz kommt, während die Bürgerschaft durch die Vorwahl der Kandidaten und die definitive Auswahl von der Vorschlagsliste den positiven Ausschlag gibt, wobei allerdings der Wille ihrer Mehrheit infolge der Gruppierung durch das Los bei der Vorwahl wesentlich beeinträchtigt werden kann. Eine Pflicht zur Annahme der Wahl in den Senat — wie in Hamburg — besteht nicht mehr. Der Gewählte hat sich sofort über die Annahme zu entscheiden. Demnächst erfolgt dann seine feierliche Beeidigung und Einführung in gemeinsamer Sitzung von Senat und Bürgerschaft.
II. Der Wirkungskreis des Senats.
Die Stellung des Senats ist eine besondere, ohne Analogie in den monarchischen deutschen Staaten. Gemeinschaftlich mit der Bürgerschaft übt er die höchste Staatsgewalt aus; ihr gemeinsamer Wirkungskreis umfaßt außer der Gesetzgebung einen großen Teil der Verwaltung. In diesem gemeinsamen Wirkungskreis ist der Senat nur der eine Faktor zur Bildung des Staatswillens, als beratende und beschließende Körperschaft etwa einem parlamentarischen Oberhause vergleichbar. Außerdem aber ist der Senat in weitem Umfang Verwaltungsorgan, und zwar sowohl er selbst in seiner Gesamtheit als auch seine Mitglieder einzeln und in Gruppen. Von einem Staatsministerium ist er auch in der Verwaltungstätigkeit durch die Lebenslänglichkeit der Amtsdauer seiner Mitglieder grundlegend verschieden.
Über den gemeinschaftlichen Wirkungskreis des Senats und der Bürgerschaft s. hier. Daneben überträgt die Verfassung (§ 57) dem Senat einen eigenen Wirkungskreis, den sie im allgemeinen damit umschreibt, dass sie ihn als die „Regierung des Bremischen Staats“ bezeichnet, und der im einzelnen folgende Gegenstände umfasst:
1. Als Regierung hat der Senat in erster Linie die Sorge und Verantwortung für die Sicherheit des Staates und seiner gedeihlichen Fortentwicklung.
2. Er hat die Oberaufsicht über alle Behörden, Beamten und staatlichen Einrichtungen. Kraft des Oberaufsichtsrechtes kann er von allem Kenntnis nehmen; die Behörden müssen ihm Auskunft erteilen. Die Befugnis zum unmittelbaren Eingreifen in die Verwaltungstätigkeit der Deputationen und anderer Behörden, die dem Senat gegenüber amtliche Selbständigkeit besitzen, folgt daraus nicht.
3. Der Senat ist das handelnde Organ, der Vertreter des Staates. Er vertritt den Staat nach außen im völkerrechtlichen Verkehr mit anderen Staaten und im Deutschen Reiche im Bundesrat. Mit der Gründung des Reiches und der Erweiterung seiner Aufgaben hat diese Seite der Alleintätigkeit des Senats immer mehr an Bedeutung gewonnen.
Auch im Innern vertritt der Senat den Staat, so bei Abnahme der dem Staat zu leistenden Eide, Aufnahme in den Staatsverband, Anstellung der Beamten usw.
4. Dem Senat liegt die Publikation der Gesetze ob; er kann Ausführungsverordnungen zur Handhabung der Gesetze erlassen.
5. Dem Senat allein ist die gesamte Polizeiverwaltung übertragen; er hat das Recht zum Erlaß von Polizeiverordnungen.
6. Der Senat hat das Recht der Begnadigung in Strafsachen nach vorgängigem Gutachten des zuständigen Gerichts. Das Begnadigungsrecht der Regierungen der Einzelstaaten ist auch durch die Reichsgesetzgebung unberührt gelassen. Die Begnadigung kann vor dem Urteilsspruch erfolgen — sog. Abolition — oder ihm nachfolgen. Vor Vollstreckung eines Todesurteils muß nach der Strafprozeßordnung eine Entschließung des Inhabers des Begnadigungsrechtes erfolgen, ob er davon Gebrauch machen will oder nicht.
Der Senat kann die Strafe ganz erlassen oder mildern; er kann auch bedingt begnadigen, d.h. für den Fall, daß die Führung innerhalb bestimmter Zeit eine gute bleibt, wovon vor allem bei jugendlichen Personen Gebrauch gemacht wird.
7. Der Senat übt die Kirchenhoheit aus; er hat die Rechte der Kirchengewalt in der protestantischen Kirche.
8. Der Senat kann Auszeichnungen verleihen: Titel, das Ehrenbürgerrecht, die Ehrenmedaille. Orden werden nicht verliehen.
Dem Senat steht ein Dispositionsfonds von 40.000 Mark jährlich zur Verwendung für öffentliche oder gemeinnützige Zwecke zur Verfügung.
Im Bereich der ihm allein zugewiesenen Regierungsaufgaben ist der Senat das höchste, unverantwortliche Organ. Der Bürgerschaft ist es unbenommen, Anfragen darüber an ihn zu richten, deren Beantwortung der Senat aus Gründen des öffentlichen Wohles ablehnen kann.
III. Organisation und Geschäftsordnung des Senats.
1. Der Senat wählt aus seiner Mitte zwei Bürgermeister. Ihre Wahl erfolgt auf vier Jahre, beginnend mit dem Anfang eines Kalenderjahres; alle zwei Jahre geht einer ab; der Abgehende kann nicht sofort wiedergewählt werden. In der Regel wechseln daher drei Senatoren in der Bürgermeisterwürde ab.
Einer der beiden Bürgermeister ist für die Dauer eines Jahres „Präsident des Senats“; mit dem nächsten Jahre tritt der andere an seine Stelle. Der zweite Bürgermeister ist Stellvertreter des Präsidenten. Der Bürgermeister ist nicht Staatsoberhaupt; er hat keine selbständigen Rechte als Staatsorgan. Als Präsident des Senats ist er primus inter pares; er vertritt den Senat nach außen und damit auch den Staat und leitet die Geschäfte des Senats. Eingaben an den Senat gelangen zunächst an ihn.
2. Die Geschäftsbehandlung im Senat wird im Rahmen der wenigen gesetzlichen Bestimmungen durch seine von ihm aufgestellte Geschäftsordnung geregelt. Die Geschäfte werden teils im Plenum, teils in Ausschüssen erledigt. Dem Plenum vorbehalten sind die Beschlüsse in Gesetzgebungs- und allgemeinen Regierungsangelegenheiten, die nicht in den Geschäftskreis einer besonderen Behörde fallen.
Für die einzelnen Geschäftszweige sind teils Ausschüsse aus mehreren Senatsmitgliedern — Senatskommissionen — gebildet, teils sind einzelne Senatoren als Senatskommissare mit der Verwaltung beauftragt.
Als Hilfskräfte sind dem Senat — zurzeit 4 — Senatssekretäre beigegeben, von denen einer zugleich Archivar ist. Ihnen liegt die Protokollführung im Senat ob und kann diese auch in den Deputationen übertragen werden. Eine geschäftliche Vertretung der Senatsmitglieder durch sie ist grundsätzlich nicht zulässig; auch besitzen sie weder im Senat noch in den Ausschüssen Stimmrecht.
Eingaben an den Senat — nicht dienstlicher Art — sind stempelpflichtig; für Senatsbeschlüsse werden Gebühren erhoben gemäß Bekanntmachung vom 14. September 1904.
IV. Rechtsstellung der Senatsmitglieder.
Ebenso wie der Senat nehmen auch seine Mitglieder eine besondere Stellung ein, Ihrer Rechtsstellung nach sind sie zwar auch Staatsbeamte im weiteren Sinne, doch gibt ihnen ihre Eigenschaft als Mitglieder des höchsten Staatsorgans eine Ausnahmestellung vor anderen Beamten. An Stelle eines persönlichen Vorgesetzten steht bei ihnen der Gesamtsenat; die Bestimmungen des Bremischen Beamtengesetzes finden auf die Mitglieder des Senats keine Anwendung; über ihre Rechte und Pflichten enthalten Verfassung und Senatsgesetz besondere Bestimmungen.
Die Wahl in den Senat erfolgt auf Lebenszeit. Ein freiwilliger Austritt kann jederzeit erfolgen. Gegen seinen Willen kann ein Senatsmitglied nur aus den im Gesetz bestimmten Gründen — nachträglicher Eintritt eines Verhältnisses, das der „Wählbarkeit entgegengestanden haben würde, mit Ausnahme nachträglicher Verschwägerung, beharrliche Pflichtverletzung — zum Austritt aus dem Senat genötigt oder bei geistiger oder körperlicher Unfähigkeit in den Ruhestand versetzt werden.
Die Senatoren beziehen festes Gehalt, und zwar die nicht dem Kaufmannsstande angehörenden Senatoren, die auf andere Berufsgeschäfte verzichten, — sofern sie dem Gelehrtenstande angehören, müssen sie darauf verzichten — 15.000 Mk., die übrigen Mitglieder des Senats 9.000 Mk. jährlich. Die Bürgermeister beziehen eine jährliche Zulage, die für den Präsidenten während seiner Amtsdauer 3.000 Mk., sonst 2.000 Mk. beträgt. Bei Versetzung in den Ruhestand oder Rücktritt in denselben nach Erreichung des gesetzlich bestimmten Lebensalters besteht ein Anspruch auf Ruhegehalt; die Witwen und Waisen der Senatsmitglieder sind pensionsberechtigt nach dem Gesetz, betr. die Pensionen für Witwen und Waisen der Beamten.
Eine parlamentarische Verantwortlichkeit der Senatsmitglieder für ihre Amtsführung besteht nicht; sie würde auch mit der Stellung des Senats und der Lebenslänglichkeit des Senatorenamtes unvereinbar sein. Wohl aber sind sie disziplinarisch verantwortlich: bei beharrlicher Pflichtverletzung, Verletzung des Amtsgeheimnisses oder unwürdigem Benehmen kann ein Senatsmitglied zum Austritt aus dem Senat genötigt werden. Das Disziplinarverfahren in solchem Falle soll sich nach den Vorschriften des Beamtengesetzes richten. Andere Disziplinarstrafen außer der Nötigung zum Austritt aus dem Senat kennt die Verfassung nicht.
Eine Beschränkung der Senatsmitglieder liegt darin, daß sie ihren Wohnsitz in der Stadt Bremen nehmen müssen, und daß die dem Gelehrtenstand angehörenden Mitglieder kein anderweitiges Berufsgeschäft betreiben dürfen. Herkömmlich dürfen sie keine Orden annehmen.